Porque é que o Estado precisa de controlo - mas precisa de cálculo

Um olhar crítico sobre o controlo financeiro da administração pública na era dos espaços de decisão exponenciais

Sumário executivo

O controlo financeiro do Estado é uma pedra angular da ordem democrática. Cria transparência, assegura a legalidade e permite o controlo parlamentar. No entanto, num mundo de interdependências políticas, económicas e sociais altamente complexas, este sistema está a atingir os seus limites estruturais.

Hoje, o Estado controla corretamente o que aconteceu.
No entanto, não pode calcular o que deveria ter acontecido.

Os maiores prejuízos económicos não são causados por despesas ilegais, mas sim por decisões legais, transparentes, mas sistematicamente sub-óptimas. Este artigo mostra por que razão a auditoria ex-post clássica não é suficiente - e por que razão o controlo governamental necessitará de um cálculo ex-ante das decisões no futuro.

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1. O papel do controlo financeiro do Estado

O controlo financeiro do Estado audita a gestão orçamental e económica do Estado. As suas tarefas podem ser resumidas em três termos:

• Auditoria
• Aconselhamento
• Elaboração de relatórios

Estas funções permitem o controlo parlamentar e garantem o Estado de direito, a regularidade e a transparência. Mas a sua lógica é inversa: As decisões são avaliadas depois de terem sido implementadas - e não antes de serem selecionadas.

2. O pressuposto silencioso da auditoria

O controlo financeiro tradicional baseia-se implicitamente num pressuposto:

Se todas as regras forem cumpridas, o resultado é, pelo menos, aceitável.

Este pressuposto era viável em sistemas geríveis. Nos espaços de decisão actuais, já não é.

A conformidade com as regras não diz nada sobre o facto de se tomar uma decisão:

• é economicamente óptima
• Afectou os recursos da melhor forma possível
• gera o maior benefício social a longo prazo

Uma decisão pode ser formalmente correta e estrategicamente errada ao mesmo tempo.

3. Das decisões individuais aos portefólios

A política moderna não é constituída por medidas individuais, mas por carteiras de decisões.

Um orçamento nacional não é um projeto, mas uma carteira de elevada dimensão:

• Investimentos
• Programas de apoio
• Subsídios
• Medidas de infra-estruturas
• Prestações sociais
• Despesas de defesa

Cada medida está em concorrência com todas as outras:

• Orçamento
• Tempo
• Capacidade administrativa
• atenção política

A questão crucial já não é, portanto, a seguinte:

"Esta medida foi correta?"

mas sim:

"Esta medida foi a melhor escolha entre todas as alternativas possíveis?"

Os testes clássicos não podem responder a esta pergunta.

4. O ponto cego: custos de oportunidade

O maior bloco de custos das decisões governamentais não aparece em nenhum orçamento: Os custos de oportunidade.

Todas as decisões excluem outras. Todas as prioridades geram renúncias.

Esta renúncia torna-se:

• não calculada
• não reconhecido
• não verificada

O controlo financeiro vê onde foi gasto o dinheiro. Não vê onde o dinheiro poderia ter sido utilizado de forma mais eficaz.

Isto significa que a parte economicamente mais relevante da decisão permanece invisível.

5. Espaços de decisão exponencial

Acima de um certo número de projectos, o número de combinações de decisões possíveis não cresce linearmente, mas exponencialmente.

• 10 projectos: 1.024 combinações
• 20 projectos: mais de 1 milhão de combinações
• 50 projectos: mais de 1 quatrilião de combinações

Ninguém - nenhum ministério, nenhum comité, nenhum gabinete - consegue compreender intuitivamente este espaço.

Nestes espaços, as decisões não são tomadas de forma óptima, mas:

• negociadas politicamente
• historicamente actualizadas
• simplificadas administrativamente

O exame não pode corrigir esta estrutura porque ela é criada antes de a decisão ser tomada.

6. Porque é que o controlo ex post chega sistematicamente demasiado tarde

O controlo financeiro produz efeitos quando:

• Os fundos já estão autorizados
• Os projectos já estão em curso
• os custos políticos de uma mudança de rumo são elevados

Mesmo as constatações de auditoria sérias só conduzem frequentemente a

• Recomendações
• Obrigações de comunicação
• processos de aprendizagem a longo prazo

Não para tomar decisões óptimas, mas para reduzir as más repetições.

7. Os limites do mandato de aconselhamento

A função de aconselhamento do controlo financeiro também permanece limitada por esta lógica. Pode:

• assinalar os riscos
• chamar a atenção para as ineficiências
• identificar deficiências estruturais

No entanto, não pode calcular uma alternativa óptima porque

• o seu mandato não foi concebido para o efeito
• os seus instrumentos são retrospectivos
• o seu papel continua a ser deliberadamente neutro e de controlo

A consultoria não substitui o cálculo.

8. A necessária mudança de paradigma

O controlo sustentável do Estado exige um complemento à arquitetura existente:

Hoje	Amanhã
Análise ex post	Otimização ex ante
Conformidade com as regras	Maximização do impacto
Transparência	Qualidade da decisão
Controlo	Cálculo

Não se trata de abolir o controlo. Trata-se de o completar com inteligência de decisão.

Temos as ferramentas: Porque é que o Estado precisa de controlo - mas precisa de cálculo