Päätöksenteon laatu ministeriöissä ja hallituksissa: Miksi valtion investointi- ja rakennepäätökset voivat olla rakenteellisesti matemaattisesti suboptimaalisia
Liittovaltio ja osavaltiot hallitsevat laajoja tietokantoja.
Ne työskentelevät talousarvioiden, taloudellisten tutkimusten (WiBe), vaikutustenarviointien, tukiohjelmien, vaikutusanalyysien ja keskipitkän aikavälin taloussuunnitelmien parissa.
Ne käyttävät erityismenettelyjä, valvontajärjestelmiä, ministeriöiden välisiä sovitteluprosesseja ja parlamentaarisia budjettimenettelyjä.
Silti myös ministeriö- ja hallitustasolla tehdään järjestelmällisesti epäoptimaalisia allokointipäätöksiä.
Syynä on harvoin tietojen tai asiantuntemuksen puute.
Syynä on valtion päätöksentekoprosessien erittäin monimutkainen rakenne.
Rakenteellinen väärinkäsitys: enemmän dataa ei tarkoita automaattisesti parempia hallituksen päätöksiä
Valtiontalous on muodollistettu, sääntöihin sidottu ja datapohjainen. Ohjelmat lasketaan, priorisoidaan ja legitimoidaan poliittisesti. Silti keskeinen kysymys jää usein vastaamatta :
Onko valittu ohjelma-, investointi- ja toimenpideyhdistelmä todella paras mahdollinen, kun otetaan huomioon kaikki oikeudelliset, verotukselliset ja strategiset rajoitukset?
Poliittisessa tilassa päätösten laatua arvioidaan usein normatiivisesti tai poliittisesti. Matemaattisessa mielessä se tarkoittaa kuitenkin :
- Maksimaalinen kokonaisvaikutus valtiolle käytettyä euroa kohti
- Opportuniteettikustannusten minimointi liittovaltion tai osavaltion talousarviossa
- Kaikkien sivuehtojen (velkakatto, EU:n vaatimukset, tukilogiikka) tiukka noudattaminen
- Läpinäkyvä ja toistettavissa oleva priorisointi
Kyse ei ole ensisijaisesti poliittisesta arvostelukysymyksestä.
Kyse on muodollisesta optimointiongelmasta.
Miksi ministeriöt eivät myöskään tee matemaattisesti optimaalisia päätöksiä monimutkaisten tilanteiden vuoksi
Ministeriöiden päätöksentekoprosessit epäonnistuvat harvoin puutteellisen osaamisen, asiantuntemuksen tai sitoutumisen vuoksi.
Ne toimivat kuitenkin erittäin monimutkaisissa päätöksentekotilanteissa, joissa on useita ristiriitaisia tavoitteita.
Nykyaikainen käyttäytymistaloustiede on jo vuosikymmenien ajan osoittanut, että epävarmuuden, aikapaineen ja poliittisten harkintojen vallitessa päätökset eivät ole täysin rationaalisia matemaattisessa mielessä. Monimutkaisuus johtaa heuristiikkaan, yksinkertaistuksiin ja rakenteellisiin vääristymiin.
Keskeisiä empiirisiä artikkeleita aiheesta ovat muun muassa :
- Daniel Kahneman – Analyysi systemaattisista päätöksentekovirheistä
- Robert J. Shiller – Tutkimus kollektiivisista arviointidynamiikoista
- Richard Thaler – Käyttäytymistaloustieteen perusteet
Keskeinen teesi on :
Suboptimaaliset allokaatio-päätökset eivät ole yksittäisten virkamiesten henkilökohtaisia epäonnistumisia.
Ne ovat rakenteellinen ominaisuus ihmisten päätöksentekoprosesseissa monimutkaisissa järjestelmissä.
Rakenteellinen ydin: valtion ohjelmien eksponentiaalinen päätöksentekotila
Oletetaan, että liittovaltion tai osavaltion tasolla on :
- 50 priorisoitavaa ohjelmaa tai investointihanketta
- 81 miljardin euron käytettävissä oleva budjetti
- 220 miljardin euron yhteenlaskettu rahoitustarve
Silloin valittavia vaihtoehtoja ei ole 50.
On olemassa 2⁵⁰ mahdollista yhdistelmää valtion toimenpiteitä – yli 1 125 biljoonaa vaihtoehtoa.
Ei kabinettikomiteaa.
Ei budjettikomiteaa.
Ei klassista taulukkomallia.
voi arvioida tätä koko päätöksentekotilaa samanaikaisesti.
Käytännössä ohjelmat kehitetään ministeriökohtaisesti, neuvotellaan peräkkäin ja muotoillaan poliittisesti konsensuskelpoisiksi. Prioriteetit syntyvät koalitio-logiikan, tukikelpoisuuden, ajallisen kiireellisyyden tai medianäkyvyyden perusteella.
Tuloksena on usein poliittisesti kestävä, paikallisesti uskottava optimi –
mutta ei todennäköisesti globaalisti vaikutukseltaan maksimaalinen yhdistelmä.
Tyypillisiä rakenteellisia vääristymämekanismeja hallituksen päätöksissä
1. Tukea ja yhteisrahoitusta koskeva logiikka
Toimenpiteet asetetaan etusijalle, koska ne ovat yhteisrahoitettuja tai saavat eurooppalaista tukea – ei välttämättä siksi, että ne olisivat koko portfoliossa valtion kannalta tehokkaimpia.
2. Polku riippuvuus ja poliittinen eskalaatio
Jo käynnistetyt ohjelmat jatketaan, vaikka olosuhteet ovat muuttuneet tai vaihtoehtoiset toimenpiteet olisivat tehokkaampia.
3. Lainsäädäntökauden logiikka
Lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä näkyvät toimenpiteet saavat rakenteellisesti korkeamman prioriteetin kuin pitkän aikavälin muutoshankkeet (esim. digitalisaatio, infrastruktuurin modernisointi, resilienssin rakentaminen).
4. Ministeriöiden optimointi kokonaisoptimoinnin sijaan
Jokainen ministeriö optimoi toimintaansa omalla vastuualueellaan. Ministeriöiden rajat ylittävää kokonaisvaikutusta mallinnetaan harvoin samanaikaisesti.
5. Peräkkäinen arviointi portfolion mallintamisen sijaan
Ohjelmat arvioidaan yksittäin. Toimenpiteiden väliset riippuvuussuhteet, synergiat ja vaihtoehtoiskustannukset jäävät usein implisiittisiksi.
6. Poliittinen kompromissien muodostaminen korvaa muodollisen optimoinnin
Päätökset syntyvät neuvotteluprosessissa. Konsensuskyky on hallitseva kriteeri – ei välttämättä matemaattinen vaikutusten maksimointi.
Nämä mekanismit ovat rakenteellisia ja järjestelmään kuuluvia.
Ne johtuvat institutionaalisesta logiikasta, kannustinjärjestelmistä ja rajoitetusta tietojenkäsittelystä.
Moniulotteiset sivuehdot lisäävät monimutkaisuutta eksponentiaalisesti
Valtion investointi- ja tukipäätökset ovat samanaikaisesti :
- perustuslaillisten budjettirajoitusten (esim. velkasäännöt)
- eurooppalaisen lainsäädännön vaatimusten
- ilmastotavoitteiden ja CO₂-budjettien
- tukiaikojen ja käyttötarkoitusten
- kapasiteettirajoitusten (henkilöstö, hallinto, toteutus)
- Strategiset tavoitteet (muutos, kilpailukyky, sosiaalinen vakaus)
Jokainen lisärajoitus laajentaa päätöksentekotilan ulottuvuutta.
Jokainen lisätoimenpide kasvattaa yhdistelmien määrää eksponentiaalisesti.
Paikallisesti kestävästä globaalisti vaikuttavimpaan optimiin
Siksi valtion päätöksenteon laadun keskeinen kysymys ei ole :
Mikä yksittäinen ohjelma on järkevä?
Vaan :
Mikä kaikkien ohjelmien yhdistelmä tuottaa suurimman mahdollisen kokonaisvaikutuksen kaikissa finanssipoliittisissa, oikeudellisissa ja strategisissa olosuhteissa?
Päätöksenteon laadun rakenteellinen parantaminen edellyttää :
- Kaikkien toimenpiteiden muodollista mallintamista kokonaisportfoliona
- Määriteltävien tavoitteiden (vaikutus, kestävyys, finanssipoliittinen vakaus) eksplisiittistä määrittelyä
- Kaikkien rajoitusten samanaikainen huomioon ottaminen
- Mahdollisten toimenpideyhdistelmien systemaattinen arviointi
- Optimaalisen lähtötilanteen läpinäkyvä johtaminen
Poliittinen päätösvalta säilyy täysin.
Se perustuu kuitenkin muodollisesti analysoituun päätöksentekotilaan eikä implisiittisiin oletuksiin.
Läpinäkyvyys, jäljitettävyys ja legitiimiys
Matemaattisesti perusteltu salkunanalyysi valtion tasolla mahdollistaa :
- Opportuniteettikustannusten eksplisiittinen esittäminen
- Politiikan alojen välisten synergioiden näkyväksi tekeminen
- Objektiivinen priorisointi rajoitusten puitteissa
- Parlamentaaristen päätösten jäljitettävä perustelu
- Lisääntynyt läpinäkyvyys yleisölle ja tilintarkastustuomioistuimille
Demokraattisia päätöksentekoprosesseja ei korvata.
Ne tarkennetaan rakenteellisesti ja perustellaan analyyttisesti.
Johtopäätös
Ministeriöiden ja valtion investointipäätökset eivät ole irrationaalisia.
Ne tehdään kuitenkin eksponentiaalisesti kasvavissa päätöksentekotiloissa.
Niin kauan kuin toimenpiteitä priorisoidaan erillisinä ja neuvotellaan peräkkäin, on todennäköistä, että :
- kokonaisvaikutus jää alle teoreettisesti saavutettavissa olevan tason
- yhdistämisen edut jäävät huomaamatta
- vaihtoehtokustannukset jäävät implisiittisiksi ja näkymättömiksi
Päätöksenteon laatu hallituksen tasolla ei siis ole niinkään kysymys poliittisesta integriteetistä tai ammatillisesta osaamisesta –
vaan kysymys monimutkaisten, yhdistelmällisten päätöksentekotilojen jäsennellystä hallitsemisesta.
Tekevätkö ministeriöt ja hallitukset väistämättä suboptimaalisia päätöksiä? Matemaattinen selitys videoissa :
Järjestys
:
1. Intro-video – ongelman ymmärtäminen ja päätöksentekotila
2. Deep-Dive-video – mallintaminen, sivuehdot ja optimointilogiikka
Video 1 :
Video 2: Poliittisesta yleiskatsauksesta valtion päätöksentekotilan matemaattiseen syvyyteen saksalaisen kaupungin esimerkillä.
Ennen kuin siirrymme tekniseen mallintamiseen, on tärkeää ymmärtää täysin valtion päätöksentekoprosessien rakenteellinen perusongelma: miksi ministeriöiden ja hallituksen budjetti- ja ohjelmapäätöksissä syntyy systemaattisesti paikallisia optimaaleja – jopa huolellisen asiantuntija-arvioinnin, ministeriöiden välisen koordinoinnin ja parlamentaarisen neuvottelun jälkeen?
Intro-video selittää tiivistetysti valtion toimien eksponentiaalisen päätöksentekotilan, 2N mahdollisen ohjelmakombinaation takana olevan kombinatorisen logiikan sekä perinteisten priorisointi- ja sovittelumenettelyjen systeemiset rajat. Se luo käsitteellisen perustan hallituksen ja ministeriöiden tason rakenteellisen monimutkaisuuden ymmärtämiselle.
Vasta sen jälkeen suosittelemme teknistä Deep Dive -videota. Siinä esitetään yksityiskohtaisesti, kuinka ohjelmat ja investointihankkeet voidaan mallintaa muodollisesti, kuinka finanssipoliittiset, oikeudelliset ja strategiset sivuehdot voidaan integroida matemaattisesti ja kuinka optimaaliset toimenpideyhdistelmät voidaan laskea algoritmisesti. Deep Dive perustuu sisällöllisesti ja loogisesti Intro-videoon ja edellyttää sen ymmärtämistä.
Laskemme valtion talousarvion ex ante – ennen poliittisten päätösten tekemistä
Valtion päätöksiä ei pitäisi arvioida vasta jälkikäteen. Ratkaisevaa on optimaalinen lähtötilanne ennen hallituksen päätöstä, ministeriöiden välistä sovittelua tai parlamentin budjettipäätöstä. Ottamalla samanaikaisesti huomioon budjettirajoitukset, velkasäännöt, CO₂-vaatimukset, kapasiteettirajat, tukilogiikat, eurooppalaisen lainsäädännön puitteet ja strategiset tavoitteet, koko valtion päätöksentekotila analysoidaan systemaattisesti.
Tuloksena on läpinäkyvä, toistettavissa oleva ja matemaattisesti perusteltu priorisointi kaikista ohjelmista, investointi- ja tukivaihtoehdoista – luotettavana päätöksenteon perustana ministeriöille, valtiosihteeristöille, budjettivaliokunnille ja hallitukselle.