Jakość decyzji podejmowanych w ministerstwach i rządach: dlaczego decyzje dotyczące inwestycji państwowych i struktury mogą być strukturalnie nieoptymalne z matematycznego punktu widzenia
Rząd federalny i kraje związkowe dysponują obszernymi zbiorami danych.
Pracujecie z planami budżetowymi, analizami rentowności (WiBe), ocenami skutków, programami wsparcia, analizami skuteczności i średniookresowymi planami finansowymi.
Korzystacie z procedur specjalistycznych, systemów kontroli, międzyresortowych procesów uzgadniania i parlamentarnych procedur budżetowych.
A jednak nawet na szczeblu ministerialnym i rządowym systematycznie podejmowane są nieoptymalne decyzje dotyczące alokacji środków.
Przyczyną tego rzadko jest brak danych lub wiedzy specjalistycznej.
Leży ona w strukturze wysoce złożonych procesów decyzyjnych państwa.
Niezrozumienie strukturalne: więcej danych nie oznacza automatycznie lepszych decyzji rządowych
.
Budżety państwowe są sformalizowane, oparte na zasadach i danych. Programy są kalkulowane, ustalane według priorytetów i legitymizowane politycznie. Niemniej jednak często pozostaje bez odpowiedzi kluczowe pytanie. :
Czy wybrana kombinacja programów, inwestycji i środków jest rzeczywiście najlepsza z możliwych, biorąc pod uwagę wszystkie ograniczenia prawne, fiskalne i strategiczne?
W sferze politycznej jakość decyzji jest często oceniana normatywnie lub politycznie. Jednak w sensie matematycznym oznacza ona :
- Maksymalny efekt dla całego państwa na każdego zainwestowanego euro
- Minimalizacja kosztów alternatywnych w budżecie federalnym lub krajowym
- Ścisłe przestrzeganie wszystkich warunków dodatkowych (hamulec zadłużenia, wytyczne UE, logika wsparcia)
- Przejrzyste i powtarzalne ustalanie priorytetów
Nie jest to przede wszystkim kwestia oceny politycznej.
Jest to formalny problem optymalizacji.
Dlaczego nawet ministerstwa nie podejmują matematycznie optymalnych decyzji w złożonych sytuacjach
Procesy decyzyjne w ministerstwach rzadko kończą się niepowodzeniem z powodu braku kompetencji, wiedzy fachowej lub zaangażowania.
Działacie jednak w bardzo złożonych obszarach decyzyjnych, w których występuje wiele sprzecznych celów.
Współczesna ekonomia behawioralna od dziesięcioleci pokazuje, że decyzje podejmowane w warunkach niepewności, presji czasu i rozważań politycznych nie są całkowicie racjonalne w sensie matematycznym. Złożoność prowadzi do heurystyki, uproszczeń i strukturalnych zniekształceń.
Najważniejsze empiryczne prace na ten temat pochodzą m.in. od: :
- Daniel Kahneman – analiza systematycznych błędów decyzyjnych
- Robert J. Shiller – badanie zbiorowej dynamiki oceny
- Richard Thaler – podstawy ekonomii behawioralnej
Główna teza brzmi: :
Nieoptymalne decyzje alokacyjne nie są indywidualną porażką poszczególnych urzędników.
Są one strukturalną cechą ludzkich procesów decyzyjnych w złożonych systemach.
Istota strukturalna: wykładnicza przestrzeń decyzyjna programów państwowych
Załóżmy, że na szczeblu federalnym lub krajowym istnieje :
- 50 programów lub projektów inwestycyjnych, które można poddać priorytetyzacji
- 81 mld euro dostępnych środków budżetowych
- 220 mld euro łącznego zapotrzebowania finansowego
Wówczas nie ma 50 opcji do wyboru.
Istnieje 2⁵⁰ możliwych kombinacji środków państwowych – ponad 1,125 bilionów wariantów.
Brak komisji gabinetowej.
Brak komisji budżetowej.
Brak klasycznego modelu tabelarycznego.
może jednocześnie ocenić całą przestrzeń decyzyjną.
W praktyce programy są opracowywane w odniesieniu do poszczególnych resortów, negocjowane sekwencyjnie i kształtowane w sposób umożliwiający osiągnięcie konsensusu politycznego. Priorytety wynikają z logiki koalicyjnej, kwalifikowalności do wsparcia, pilności czasowej lub widoczności medialnej.
Rezultatem jest często optymalne rozwiązanie, które jest politycznie wykonalne i lokalnie wiarygodne –
, ale z dużym prawdopodobieństwem nie jest to kombinacja zapewniająca maksymalną skuteczność w skali globalnej.
Typowe strukturalne mechanizmy zniekształcające decyzje rządowe
1. Logika wsparcia i współfinansowania
Środki są traktowane priorytetowo, ponieważ są współfinansowane lub wspierane przez UE – niekoniecznie dlatego, że mają największy wpływ na całość gospodarki w całym portfolio.
2. Uzależnienie od ścieżki rozwoju i eskalacja polityczna
Programy, które zostały już zainicjowane, są kontynuowane, mimo że warunki ramowe uległy zmianie lub alternatywne działania byłyby bardziej efektywne.
3. Logika kadencji parlamentarnej
Działania widoczne w perspektywie krótko- i średnioterminowej mają strukturalnie wyższy priorytet niż długoterminowe projekty transformacyjne (np. cyfryzacja, modernizacja infrastruktury, budowanie odporności).
4. Optymalizacja resortowa zamiast optymalizacji całościowej
Każde ministerstwo optymalizuje działania w ramach swojego zakresu kompetencji. Rzadko modeluje się jednocześnie wpływ na cały kraj ponad granicami resortowymi.
5. Ocena sekwencyjna zamiast modelowania portfela
Programy są oceniane indywidualnie. Współzależności, synergie i koszty alternatywne między działaniami często pozostają niejawne.
6. Kompromis polityczny jako substytut formalnej optymalizacji
Decyzje są podejmowane w procesie negocjacji. Dominującym kryterium staje się zdolność do osiągnięcia konsensusu, a niekoniecznie matematyczna maksymalizacja efektów.
Mechanizmy te są uwarunkowane strukturalnie i nieodłącznie związane z systemem.
Wynikają one z logiki instytucjonalnej, systemów motywacyjnych i ograniczonego przetwarzania informacji.
Wielowymiarowe warunki dodatkowe zwiększają złożoność w sposób wykładniczy
Decyzje dotyczące inwestycji i dotacji państwowych podlegają jednocześnie :
- ograniczeniom budżetowym wynikającym z prawa konstytucyjnego (np. zasady dotyczące zadłużenia)
- wymogom prawa europejskiego
- celom klimatycznym i budżetom CO₂
- terminom dotacji i przeznaczeniom środków
- ograniczeniom zdolności (personel, administracja, wdrażanie)
- Strategiczne cele (transformacja, konkurencyjność, stabilność społeczna)
Każde dodatkowe ograniczenie rozszerza zakres podejmowanych decyzji.
Wraz z każdym kolejnym działaniem kombinatoryka rośnie wykładniczo.
Od lokalnej stabilności do globalnej maksymalizacji efektów
Kluczowe pytanie dotyczące jakości decyzji państwowych nie brzmi zatem :
Który program jest sensowny?
Ale raczej: :
Która kombinacja wszystkich programów przy wszystkich ograniczeniach fiskalnych, prawnych i strategicznych przyniesie maksymalny możliwy efekt dla całego państwa?
Strukturalna poprawa jakości podejmowanych decyzji wymaga: :
- Formalnego modelowania wszystkich środków jako całościowego portfela
- Wyraźnego zdefiniowania mierzalnych celów (efekt, zrównoważony rozwój, stabilność fiskalna)
- Jednoczesne uwzględnienie wszystkich ograniczeń
- Systematyczna ocena możliwych kombinacji środków
- Przejrzyste wyprowadzenie optymalnej konfiguracji wyjściowej
W pełni zachowana zostaje suwerenność decyzyjna w zakresie polityki.
Opiera się ona jednak na formalnie przeanalizowanym obszarze decyzyjnym, a nie na domniemanych założeniach.
Przejrzystość, zrozumiałość i legitymizacja
Matematyczna analiza portfela na poziomie państwowym umożliwia :
- Wyraźne przedstawienie kosztów alternatywnych
- Uwidocznienie synergii między obszarami polityki
- Obiektywne ustalanie priorytetów przy ograniczeniach
- Zrozumiałe uzasadnienie decyzji parlamentarnych
- Zwiększona przejrzystość wobec opinii publicznej i trybunałów obrachunkowych
Demokratyczne procesy decyzyjne nie są zastępowane.
Są one precyzyjnie określone pod względem strukturalnym i oparte na analizach.
Wniosek
Decyzje inwestycyjne ministerstw i państwa nie są irracjonalne.
Są one jednak podejmowane w obszarach decyzyjnych o wykładniczym wzroście.
Dopóki działania są traktowane priorytetowo w izolacji i negocjowane sekwencyjnie, wysokie jest prawdopodobieństwo, że :
- całkowity efekt pozostanie poniżej teoretycznie osiągalnego poziomu
- korzyści wynikające z połączenia pozostaną nieodkryte
- koszty alternatywne pozostaną ukryte i niewidoczne
Jakość decyzji na szczeblu rządowym jest zatem mniej kwestią integralności politycznej lub kompetencji fachowych –
a bardziej kwestią strukturalnego opanowania złożonych, kombinatorycznych obszarów decyzyjnych.
Czy ministerstwa i rządy nieuchronnie podejmują decyzje, które nie są optymalne? Matematyczne wyjaśnienie w filmach :
Kolejność
:
1. Film wprowadzający – zrozumienie problemu i obszar decyzyjny
2. Film pogłębiający – modelowanie, warunki brzegowe i logika optymalizacji
Film 1 :
Film 2: Od przeglądu politycznego do matematycznej analizy obszarów decyzyjnych państwa na przykładzie niemieckiego miasta.
Zanim przejdziemy do modelowania technicznego, należy w pełni zrozumieć podstawowy problem strukturalny procesów decyzyjnych państwa: dlaczego w ministerialnych i rządowych decyzjach budżetowych i programowych systematycznie powstają lokalne optymalizacje – nawet pomimo dokładnej analizy merytorycznej, uzgodnień międzyresortowych i konsultacji parlamentarnych?
Film wprowadzający w skróconej formie wyjaśnia wykładniczy zakres decyzyjny działań państwowych, logikę kombinatoryczną stojącą za 2N możliwymi kombinacjami programów, a także systemowe ograniczenia klasycznych procedur ustalania priorytetów i uzgadniania. Tworzy on koncepcyjne podstawy do zrozumienia złożoności strukturalnej na poziomie rządowym i ministerialnym.
Dopiero na koniec polecamy techniczny film Deep Dive. Przedstawia on szczegółowo, w jaki sposób można formalnie modelować programy i projekty inwestycyjne, matematycznie integrować ograniczenia fiskalne, prawne i strategiczne oraz algorytmicznie obliczać optymalne kombinacje środków. Film Deep Dive opiera się pod względem treści i logiki na filmie Intro i wymaga jego zrozumienia.
Obliczamy budżet państwa ex ante – przed podjęciem decyzji politycznych
Decyzje państwowe nie powinny być oceniane dopiero po fakcie. Decydujące znaczenie ma optymalna konfiguracja wyjściowa przed podjęciem decyzji przez rząd, uzgodnieniem między resortami lub przyjęciem budżetu przez parlament. Dzięki jednoczesnemu uwzględnieniu ograniczeń budżetowych, zasad dotyczących zadłużenia, wytycznych dotyczących emisji CO₂, ograniczeń wydajnościowych, logiki wsparcia, ram prawnych UE i celów strategicznych, cała przestrzeń decyzyjna państwa jest systematycznie analizowana.
Wynikiem jest przejrzysta, powtarzalna i oparta na matematyce hierarchizacja wszystkich programów, opcji inwestycyjnych i wsparcia – jako solidna podstawa decyzyjna dla ministerstw, sekretariatów stanu, komisji budżetowych i rządu.