Ποιότητα λήψης αποφάσεων σε υπουργεία και κυβερνήσεις: Γιατί οι κρατικές επενδυτικές και διαρθρωτικές αποφάσεις μπορεί να είναι δομικά μαθηματικά υποβέλτιστες
Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση και τα ομόσπονδα κράτη διαθέτουν εκτεταμένες βάσεις δεδομένων.
Εργάζονται με προϋπολογισμούς, μελέτες οικονομικής αποδοτικότητας (WiBe), εκτιμήσεις επιπτώσεων, προγράμματα ενίσχυσης, αναλύσεις αποτελεσμάτων και μεσοπρόθεσμους χρηματοοικονομικούς σχεδιασμούς.
Χρησιμοποιούν εξειδικευμένες διαδικασίες, συστήματα ελέγχου, διατμηματικές διαδικασίες συντονισμού και κοινοβουλευτικές διαδικασίες προϋπολογισμού.
Ωστόσο, ακόμη και σε υπουργικό και κυβερνητικό επίπεδο λαμβάνονται συστηματικά υποβέλτιστες αποφάσεις κατανομής.
Η αιτία σπάνια έγκειται στην έλλειψη δεδομένων ή εξειδικευμένης εμπειρογνωμοσύνης.
Έγκειται στη δομή των κρατικών διαδικασιών λήψης αποφάσεων, οι οποίες είναι εξαιρετικά πολύπλοκες.
Η δομική παρανόηση: περισσότερα δεδομένα δεν σημαίνουν αυτόματα καλύτερες κυβερνητικές αποφάσεις
Οι κρατικοί προϋπολογισμοί είναι τυποποιημένοι, βασίζονται σε κανόνες και δεδομένα. Τα προγράμματα υπολογίζονται, ιεραρχούνται και νομιμοποιούνται πολιτικά. Ωστόσο, ένα κεντρικό ερώτημα παραμένει συχνά αναπάντητο :
Είναι η επιλεγμένη συνδυασμός προγραμμάτων, επενδύσεων και μέτρων, υπό όλους τους νομικούς, δημοσιονομικούς και στρατηγικούς περιορισμούς, πραγματικά η καλύτερη δυνατή;
Στον πολιτικό χώρο, η ποιότητα των αποφάσεων αξιολογείται συχνά με βάση κανονιστικά ή πολιτικά κριτήρια. Ωστόσο, από μαθηματική άποψη, σημαίνει :
- Μέγιστο συνολικό αποτέλεσμα για το κράτος ανά ευρώ που επενδύεται
- Ελαχιστοποίηση του κόστους ευκαιρίας στον ομοσπονδιακό ή κρατικό προϋπολογισμό
- Αυστηρή τήρηση όλων των δευτερευουσών προϋποθέσεων (φρένο χρέους, προδιαγραφές της ΕΕ, λογική επιδοτήσεων)
- Διαφανής και αναπαραγώγιμη ιεράρχηση προτεραιοτήτων
Δεν πρόκειται πρωτίστως για ζήτημα πολιτικής αξιολόγησης.
Πρόκειται για ένα τυπικό πρόβλημα βελτιστοποίησης.
Γιατί ακόμη και τα υπουργεία δεν λαμβάνουν μαθηματικά βέλτιστες αποφάσεις σε συνθήκες πολυπλοκότητας
Οι υπουργικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων σπάνια αποτυγχάνουν λόγω έλλειψης ικανότητας, εξειδικευμένων γνώσεων ή δέσμευσης.
Ωστόσο, λειτουργούν σε εξαιρετικά πολύπλοκα πεδία λήψης αποφάσεων με πολλαπλές αντικρουόμενες επιδιώξεις.
Η σύγχρονη συμπεριφορική οικονομική επιστήμη αποδεικνύει εδώ και δεκαετίες ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται υπό συνθήκες αβεβαιότητας, πίεσης χρόνου και πολιτικών εκτιμήσεων δεν είναι απολύτως ορθολογικές από μαθηματική άποψη. Η πολυπλοκότητα οδηγεί σε ευριστικές μεθόδους, απλουστεύσεις και διαστρεβλώσεις της δομής.
Σημαντικές εμπειρικές συνεισφορές σε αυτό το θέμα προέρχονται, μεταξύ άλλων, από τους :
- Daniel Kahneman – Ανάλυση συστηματικών σφαλμάτων λήψης αποφάσεων
- Robert J. Shiller – Μελέτη συλλογικών δυναμικών αξιολόγησης
- Richard Thaler – Βασικές αρχές της συμπεριφορικής οικονομικής επιστήμης
Η βασική θέση είναι :
Οι υποβέλτιστες αποφάσεις κατανομής δεν αποτελούν ατομική αποτυχία μεμονωμένων αξιωματούχων.
Αποτελούν μια δομική ιδιότητα των ανθρώπινων διαδικασιών λήψης αποφάσεων σε πολύπλοκα συστήματα.
Ο δομικός πυρήνας: ο εκθετικός χώρος λήψης αποφάσεων των κρατικών προγραμμάτων
Ας υποθέσουμε ότι σε ομοσπονδιακό ή περιφερειακό επίπεδο υπάρχουν :
- 50 προγράμματα ή επενδυτικά σχέδια που μπορούν να τεθούν σε προτεραιότητα
- 81 δισ. ευρώ διαθέσιμος προϋπολογισμός
- 220 δισ. ευρώ συνολικές χρηματοδοτικές ανάγκες
Τότε δεν υπάρχουν 50 επιλογές.
Υπάρχουν 2⁵⁰ πιθανές συνδυασμοί κρατικών μέτρων – πάνω από 1.125 τρισεκατομμύρια παραλλαγές.
Καμία επιτροπή υπουργικού συμβουλίου.
Καμία επιτροπή προϋπολογισμού.
Χωρίς κλασικό μοντέλο πίνακα.
μπορεί να αξιολογήσει ταυτόχρονα αυτόν τον πλήρη χώρο λήψης αποφάσεων.
Στην πράξη, τα προγράμματα αναπτύσσονται με βάση τα υπουργεία, διαπραγματεύονται διαδοχικά και διαμορφώνονται με τρόπο που να είναι πολιτικά αποδεκτό. Οι προτεραιότητες προκύπτουν από τη λογική της συνασπιστικής κυβέρνησης, την επιλεξιμότητα για χρηματοδότηση, την επείγουσα ανάγκη ή την προβολή στα μέσα ενημέρωσης.
Το αποτέλεσμα είναι συχνά ένα πολιτικά βιώσιμο, τοπικά εύλογο βέλτιστο –
αλλά με μεγάλη πιθανότητα να μην είναι ο συνδυασμός με τη μέγιστη παγκόσμια επίδραση.
Τυπικοί μηχανισμοί διαστρέβλωσης στις κυβερνητικές αποφάσεις
1. Λογική επιχορήγησης και συγχρηματοδότησης
Οι μέτρα ιεραρχούνται με βάση την προτεραιότητα, επειδή συγχρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από την Ευρώπη – όχι απαραίτητα επειδή έχουν τη μεγαλύτερη συνολική επίδραση στο συνολικό χαρτοφυλάκιο.
2. Εξάρτηση από την πορεία και πολιτική κλιμάκωση
Τα προγράμματα που έχουν ήδη ξεκινήσει συνεχίζονται, παρόλο που οι συνθήκες έχουν αλλάξει ή εναλλακτικά μέτρα θα ήταν πιο αποτελεσματικά.
3. Λογική της νομοθετικής περιόδου
Τα μέτρα που είναι ορατά βραχυπρόθεσμα έως μεσοπρόθεσμα έχουν δομικά υψηλότερη προτεραιότητα από τα μακροπρόθεσμα έργα μετασχηματισμού (π.χ. ψηφιοποίηση, εκσυγχρονισμός υποδομών, ενίσχυση της ανθεκτικότητας).
4. Βελτιστοποίηση των υπουργείων αντί για συνολική βελτιστοποίηση
Κάθε υπουργείο βελτιστοποιεί τον τομέα αρμοδιότητάς του. Σπάνια μοντελοποιείται ταυτόχρονα η συνολική επίδραση σε εθνικό επίπεδο πέρα από τα όρια των υπουργείων.
5. Διαδοχική αξιολόγηση αντί για μοντελοποίηση χαρτοφυλακίου
Τα προγράμματα αξιολογούνται μεμονωμένα. Οι αλληλεξαρτήσεις, οι συνέργειες και το κόστος ευκαιρίας μεταξύ των μέτρων παραμένουν συχνά σιωπηρά.
6. Πολιτικός συμβιβασμός ως υποκατάστατο της επίσημης βελτιστοποίησης
Οι αποφάσεις λαμβάνονται στο πλαίσιο της διαπραγματευτικής διαδικασίας. Η ικανότητα επίτευξης συναίνεσης γίνεται το κυρίαρχο κριτήριο – και όχι απαραίτητα η μαθηματική μεγιστοποίηση του αποτελέσματος.
Αυτοί οι μηχανισμοί είναι δομικά καθορισμένοι και εγγενείς στο σύστημα.
Προκύπτουν από θεσμικές λογικές, συστήματα κινήτρων και περιορισμένη επεξεργασία πληροφοριών.
Οι πολυδιάστατες παράμετροι αυξάνουν εκθετικά την πολυπλοκότητα
Οι κρατικές αποφάσεις για επενδύσεις και επιδοτήσεις υπόκεινται ταυτόχρονα :
σε
- συνταγματικούς περιορισμούς του προϋπολογισμού (π.χ. κανόνες για το χρέος)
- σε ευρωπαϊκές νομικές διατάξεις
- σε κλιματικούς στόχους και προϋπολογισμούς CO₂
- σε προθεσμίες επιδοτήσεων και δεσμεύσεις χρήσης
- σε περιορισμούς χωρητικότητας (προσωπικό, διοίκηση, εφαρμογή)
- Στρατηγικοί στόχοι (μετασχηματισμός, ανταγωνιστικότητα, κοινωνική σταθερότητα)
Κάθε πρόσθετος περιορισμός διευρύνει το πεδίο λήψης αποφάσεων.
Με κάθε επιπλέον μέτρο, οι συνδυασμοί αυξάνονται εκθετικά.
Από το τοπικά βιώσιμο στο παγκοσμίως μέγιστο αποτέλεσμα
Το κεντρικό ερώτημα για την ποιότητα των κρατικών αποφάσεων δεν είναι επομένως :
Ποιο μεμονωμένο πρόγραμμα είναι λογικό;
Αλλά:
Ποιος συνδυασμός όλων των προγραμμάτων παράγει το μέγιστο δυνατό συνολικό κρατικό αποτέλεσμα υπό όλες τις δημοσιονομικές, νομικές και στρατηγικές προϋποθέσεις;
Μια δομική αύξηση της ποιότητας των αποφάσεων απαιτεί:
- Τυπική μοντελοποίηση όλων των μέτρων ως συνολικό χαρτοφυλάκιο
- Ρητή ορισμός ποσοτικοποιήσιμων στόχων (αποτελέσματα, βιωσιμότητα, δημοσιονομική σταθερότητα)
- Ταυτόχρονη συνεκτίμηση όλων των περιορισμών
- Συστηματική αξιολόγηση πιθανών συνδυασμών μέτρων
- Διαφανής εξαγωγή μιας βέλτιστης αρχικής διαμόρφωσης
Η πολιτική κυριαρχία στη λήψη αποφάσεων παραμένει πλήρως διατηρημένη.
Ωστόσο, βασίζεται σε έναν τυπικά αναλυμένο χώρο λήψης αποφάσεων και όχι σε σιωπηρές παραδοχές.
Διαφάνεια, κατανοησιμότητα και νομιμοποίηση
Μια μαθηματικά τεκμηριωμένη ανάλυση χαρτοφυλακίου σε κρατικό επίπεδο επιτρέπει :
- Εκτενής παρουσίαση των ευκαιριακών κόστους
- Ορατότητα των συνεργιών μεταξύ των πολιτικών τομέων
- Αντικειμενική ιεράρχηση προτεραιοτήτων υπό περιορισμούς
- Κατανοητή αιτιολόγηση των κοινοβουλευτικών αποφάσεων
- Αυξημένη διαφάνεια έναντι του κοινού και των ελεγκτικών αρχών
Οι δημοκρατικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων δεν αντικαθίστανται.
Γίνονται πιο ακριβείς από δομική άποψη και βασίζονται σε αναλυτικά στοιχεία.
Συμπέρασμα
Οι υπουργικές και κρατικές αποφάσεις για επενδύσεις δεν είναι παράλογες.
Ωστόσο, λαμβάνονται σε εκθετικά αυξανόμενους χώρους λήψης αποφάσεων.
Όσο οι μέτρα προτεραιοποιούνται μεμονωμένα και διαπραγματεύονται διαδοχικά, η πιθανότητα να :
- η συνολική επίδραση να παραμείνει κάτω από το θεωρητικά εφικτό επίπεδο
- τα πλεονεκτήματα συνδυασμού να παραμείνουν ανακάλυπτα
- το κόστος ευκαιρίας να παραμείνει σιωπηρό και αόρατο
η ποιότητα των αποφάσεων σε κυβερνητικό επίπεδο είναι επομένως λιγότερο θέμα πολιτικής ακεραιότητας ή επαγγελματικής ικανότητας –
αλλά θέμα δομημένης διαχείρισης σύνθετων, συνδυαστικών χώρων λήψης αποφάσεων.
Τα υπουργεία και οι κυβερνήσεις λαμβάνουν αναγκαστικά υποβέλτιστες αποφάσεις; Η μαθηματική εξήγηση στα βίντεο :
Σειρά
:
1. Βίντεο εισαγωγής – Κατανόηση του προβλήματος και χώρος λήψης αποφάσεων
2. Βίντεο σε βάθος – Μοντελοποίηση, παράπλευρες συνθήκες και λογική βελτιστοποίησης
Βίντεο 1 :
Βίντεο 2: Από την πολιτική επισκόπηση έως τη μαθηματική ανάλυση των κρατικών χώρων λήψης αποφάσεων με το παράδειγμα μιας γερμανικής πόλης.
Πριν προχωρήσουμε στην τεχνική μοντελοποίηση, είναι σημαντικό να κατανοήσουμε πλήρως το βασικό δομικό πρόβλημα των κρατικών διαδικασιών λήψης αποφάσεων: Γιατί στις αποφάσεις των υπουργείων και της κυβέρνησης σχετικά με τον προϋπολογισμό και τα προγράμματα δημιουργούνται συστηματικά τοπικά βέλτιστα αποτελέσματα – ακόμη και μετά από προσεκτική τεχνική εξέταση, διαυπουργική συντονισμό και κοινοβουλευτική διαβούλευση;
Το εισαγωγικό βίντεο εξηγεί σε συνοπτική μορφή τον εκθετικό χώρο λήψης αποφάσεων των κρατικών μέτρων, τη συνδυαστική λογική πίσω από 2N πιθανές συνδυασμούς προγραμμάτων, καθώς και τα συστημικά όρια των κλασικών διαδικασιών προτεραιοποίησης και συντονισμού. Δημιουργεί τη βασική έννοια για την κατανόηση της δομικής πολυπλοκότητας σε κυβερνητικό και υπουργικό επίπεδο.
Μόνο στη συνέχεια συνιστούμε το τεχνικό βίντεο Deep Dive. Εκεί παρουσιάζεται λεπτομερώς πώς μπορούν να μοντελοποιηθούν τυπικά προγράμματα και επενδυτικά σχέδια, να ενσωματωθούν μαθηματικά δημοσιονομικοί, νομικοί και στρατηγικοί περιορισμοί και να υπολογιστούν αλγοριθμικά οι βέλτιστοι συνδυασμοί μέτρων. Το Deep Dive βασίζεται περιεχομενικά και λογικά στην εισαγωγή και προϋποθέτει την κατανόησή της.
Υπολογίζουμε τον κρατικό προϋπολογισμό εκ των προτέρων – πριν από τη λήψη πολιτικών αποφάσεων
Οι κρατικές αποφάσεις δεν πρέπει να αξιολογούνται εκ των υστέρων. Κρίσιμο είναι το βέλτιστο αρχικό σενάριο πριν από την απόφαση του υπουργικού συμβουλίου, τη συνεννόηση μεταξύ των υπουργείων ή την ψήφιση του προϋπολογισμού από το κοινοβούλιο. Με την ταυτόχρονη συνεκτίμηση των δημοσιονομικών περιορισμών, των κανόνων για το χρέος, των στόχων για τις εκπομπές CO₂, των ορίων χωρητικότητας, της λογικής των επιδοτήσεων, των πλαισίων του ευρωπαϊκού δικαίου και των στρατηγικών στόχων, αναλύεται συστηματικά ολόκληρος ο χώρος λήψης αποφάσεων του κράτους.
Το αποτέλεσμα είναι μια διαφανής, αναπαραγώγιμη και μαθηματικά τεκμηριωμένη ιεράρχηση όλων των προγραμμάτων, επενδυτικών και επιδοτήσεων επιλογών – ως αξιόπιστη βάση λήψης αποφάσεων για υπουργεία, κρατικές γραμματείες, δημοσιονομικές επιτροπές και κυβέρνηση.